Introduction
« Aujourd’hui, on ne peut plus rien faire », « ils sont contre tout »… Il est devenu commun, dans le discours d’industriels ou d’hommes politiques, d’expliquer les échecs de projets ou de politiques par un défaut d’acceptabilité sociale, c’est-à-dire de contestations tellement fortes qu’elles ont conduit à abandonner un projet – d’aménagement, d’infrastructure énergétique, de politique. Les argumentaires des porteurs de projets déçus ou anticipant l’échec de leur projet, très bien étudiés par Pierre Batelier [1], opposent souvent l’irrationalité des publics à la rationalité des projets, le savoir expert à l’ignorance profane, l’intérêt collectif représenté par les finalités du projet à l’égoïsme de ses riverains, etc. – ce que la littérature scientifique a déjà largement critiqué [2].
Ces explications sont pourtant à prendre avec circonspection. Ce serait en effet faire preuve d’un optimisme bien naïf à l’endroit des mobilisations sociales que de croire que ces dernières auraient seules le pouvoir de bloquer des projets. Bien qu’elles puissent jouer un rôle, leur influence est d’autant plus forte qu’elles sont révélatrices des fragilités des projets et des politiques qui les encadrent. Le « défaut d’acceptabilité sociale » peut même être un argument mobilisé par différents types d’acteurs pour masquer les faiblesses des projets et les vraies raisons de leur échec.
Le cas de l’échec (ou, à minima, des difficultés de déploiement) de trois filières d’exploitation énergétique du sous-sol en France métropolitaine permet d’illustrer le réel impact de ces mobilisations sociales. Ces trois filières, exploitation de gaz de schiste, stockage géologique de CO2 et politique de renouveau minier en France métropolitaine, ont en commun de ne pas avoir pu se développer sur le territoire national. Pour expliquer ces revers, elles ont toutes donné à lieu à des discours mettant en cause la puissance des mobilisations sociales – bien qu’ayant échoué pour des raisons largement indépendantes de ces mobilisations. Après avoir questionné les raisons de ces échecs, cet article soulignera les usages de cette notion de défaut d’acceptabilité sociale, avec un appel à une plus grande prudence dans son utilisation.
Les gaz de schiste : des contestations qui se développent sur fond de manque de soutien de la filière
L’exploitation de gaz de schiste en France métropolitaine est une filière industrielle dont l’émergence a été empêchée en France au tournant des années 2010. Techniquement, l’extraction de gaz de schiste consiste à injecter sous pression des fluides dans des roches retenant des molécules de gaz. Cette technique d’exploitation, appelée fracturation hydraulique, est dite non conventionnelle car elle permet d’extraire des fluides (ici du gaz) piégés dans des roches imperméables, difficiles d’accès. De plus, contrairement aux forages conventionnels, les injections sous pression dans les roches sont nécessaires pour permettre au gaz de remonter à la surface, ce qui peut susciter des risques sismiques et de pollution des eaux et sols. Communément mise en œuvre dans de nombreux pays, la fracturation hydraulique a donné lieu en France au dépôt de 64 demandes de permis d’exploration (identification de potentiels) dans les massifs sédimentaires du Sud de la France. Ces permis ont été bloqués par des mobilisations éclairs. Entre décembre 2010 et juin 2011, les opposants parviennent à faire annuler tous les permis d’exploration déposés en France grâce à l’interdiction de la fracturation hydraulique (Loi Jacob) et même, en 2017, toute stimulation pétrolière et la fin de la filière hydrocarbures d’ici à 2040 (Loi Hulot).
Clairement, les mobilisations sociales dénonçant les impacts environnementaux de la fracturation hydraulique et le manque de concertation ont joué un rôle clef dans cette législation [3]. Mais les recherches ont montré que face à ces contestations sociales, les acteurs industriels et politiques n’étaient pas en ligne pour défendre leur filière [4]. En effet, ce n’est que six mois après les premières contestations, alors qu’un premier moratoire sur les permis avait déjà été adopté que les porteurs se sont manifestés. Leurs arguments ont d’abord été économiques (souveraineté énergétiques, retombées locales), avant d’être plus techniques (identifier le potentiel du sous-sol pour décider ou pas d’une exploitation), arrivant non seulement tardivement mais dans le mauvais ordre. Les entreprises du secteur énergétique se sont montrés assez discrets dans la controverse : les compagnies qui avaient les permis d’exploitation étaient des petites compagnies, peu audibles, alors que les grandes compagnies pétrolières n’avaient pas envie de risquer leur image pour défendre une filière dont la rentabilité n’était pas assurée. Enfin, la controverse a été l’occasion de se rendre compte que les porteurs de projets n’avaient pas de relais auprès des hommes et femmes politiques, que ce soit au niveau ministériel ou du parlement.
Dès lors, les contestations ont pu se développer sans rencontrer de coalitions défendant la filière, ce qui a permis qu’elles aient in fine gain de cause. Autant que d’un défaut d’acceptabilité sociale, cette filière a souffert d’un défaut de soutien politique et industriel.
Le CSC : un défaut de structuration et de soutien politique de la filière
La capture et le stockage géologique de CO2 (CSC) est un assemblage de technologies consistant à capter du CO2 produit par les activités humaines, par des filtres, en sortie de cheminées industrielles. Une fois récupéré, il est transporté jusqu’à un site désigné où il pourra être enfoui dans des couches géologiques qui seront à même de le séquestrer indéfiniment, empêchant qu’il n’accentue le changement climatique. Cet assemblage de technologies a été développé pour la première fois en Europe dans les années 1990 [5]. Fortement soutenu par les financements de l’Union européenne, il a donné lieu à plusieurs démonstrateurs réussis en Europe occidentale au cours des années 2000, mais aussi à de fortes contestations qui ont empêché la mise en œuvre d’autres sites de démonstration. Ces échecs ont été contemporain d’un recul de la filière au début des années 2010 (recul des financements industriels, baisse des crédits carbone, désintérêt pour la cible des centrales à charbon, etc.), au point que bien que le GIEC en fasse une condition de l’atteinte des objectifs de lutte contre le changement climatique, aucun projet d’envergure commerciale n’est déployé jusqu’au milieu des années 2020.
Les acteurs industriels et politiques sont prompts à considérer que ce retard dans le déploiement de la filière est lié aux oppositions locales [6], venues de populations inquiètes des risques de fuite de CO2, de séismes induits par les injections de gaz et non désireuses de voir leur sous-sol contenir du CO2 produit ailleurs (et qui donc n’a pas contribué au développement de leur territoire) [7]. Mais les recherches montrent surtout que la filière du CSC se heurte à de très importantes difficultés. En effet, le modèle économique n’est pas assuré (une tonne de CO2 coûte au moins 150$ à stocker définitivement, alors que sa valeur sur le marché carbone n’a jamais dépassé la cinquantaine de dollars), les techniques ne sont pas stabilisées (il y a de fortes controverses internes au monde du stockage), les infrastructures de transport ne sont pas construites et le soutien politique est faible [8]. Les contestations locales ne viennent qu’en dernier lieu déstabiliser des projets déjà largement fragilisés.
Clairement dans ce cas, les arguments des opposants sont secondaires dans le non-déploiement de la filière. Alors que celle-ci nécessite de forts investissements, le rôle secondaire que tient cette solution de décarbonation dans le contexte français [9] et les arguments très changeants des porteurs de projets [10] ne sont pas de nature à inciter les acteurs industriels à investir dans ce secteur.
Le renouveau minier : un décalage entre l’ambition et la réalité
Si l’activité minière a quasiment disparu du territoire national depuis les années 1980, la première moitié des années 2010 a vu la France proclamer la nécessité de mettre en œuvre un renouveau minier afin de relancer une activité industrielle sur le territoire national – porté notamment par le gouvernement socialiste de Jean-Marc Ayrault entre 2012 et 2014. Sur la base d’une centaine de sites identifiés par le Bureau de recherche géologiques et minières (BRGM), une quinzaine de permis d’explorations sont déposés pour différents métaux (en particulier l’or et l’argent) par plusieurs compagnies juniors, notamment Variscan – les grands acteurs du secteur ne se déclarant pas intéressés. Comme dans le cas du gaz de schistes, ces projets d’exploitations se heurtent à des résistances de la part des populations locales, qui dénoncent les impacts environnementaux de l’exploitation et le cadre de régulation [11]. Cette fois-ci, le gouvernement français apporte une réponse en argumentant en faveur d’une mine responsable et d’une charte d’exploitation durable entre les différentes parties prenantes, avant de reculer face aux contestations et d’annoncer, dans la seconde moitié des années 2010, l’abandon des différents projets de mines [12].
Comme dans le cas du gaz de schiste, les contestations ont joué un rôle central dans l’opposition aux mines. Mais ce n’est pas tellement sur les arguments d’impact environnementaux ou de gouvernance que celles-ci ont porté. Elles ont surtout permis de révéler un décalage entre l’ambition politique de souveraineté nationale et la réalité de l’exploitation, bien plus néolibérale. Autrement dit, une politique de renouveau minier orientée vers peu d’interventions de la part de l’État, et où les entreprises cherchent surtout le profit. En effet, l’entreprise qui a déposé la plus grande partie des permis a surtout été accusée de vouloir augmenter sa valorisation boursière en exagérant les réserves minières et en minimisant les impacts environnementaux. Ces derniers étaient en réalité d’autant plus élevés que les sites identifiés avaient déjà fait l’objet d’exploitations minières et que les concentrations de minerais y sont faibles. Ainsi, ces impacts élevés ne respectent pas les engagements de mine responsable [13]. De plus, les minerais extraits étaient en grande partie destinés à être traités par les réseaux de production mondiaux et non directement utilisés par l’industrie nationale.
Les contestations ont ici joué un rôle actif dans l’échec des projets (notamment en Bretagne) en limitant le soutien politique et retardant l’exploration, mais elles ont aussi permis de mettre en lumière les contradictions entre les objectifs affichés par la politique et la réalité de sa mise en œuvre.
Conclusion
Dans les trois filières analysées, le défaut d’acceptabilité sociale a pris des formes très différentes et n’est que partiellement explicatif du non-déploiement de la filière. Dans le cas du gaz de schiste, la virulence des oppositions a révélé en creux un défaut de portage politique et industriel, là où, dans celui du CSC, elles sont le reflet d’un manque d’ambition politique (au demeurant limitée) en termes de régulation et de soutien économique et infrastructurel. Enfin, dans le cas de la politique du renouveau minier, c’est le décalage entre les promesses de souveraineté et la réalité de la mise en œuvre des mines qui est pointé par les opposants et leur a permis d’emporter les arbitrages.
Clairement, le défaut d’acceptabilité sociale, comme mobilisation de différents segments de la société, capable de peser, à elle seule, sur une politique pensée comme rationnelle et cohérente, n’est pas entièrement explicative du défaut de développement de ces filières. C’est un révélateur de faiblesses intrinsèques aux projets (comme dans le cas du renouveau minier), à leur portage (comme dans le cas du gaz de schiste) ou à leur traduction en politiques de soutien favorisant l’investissement (comme dans le cas du CSC). Le soutien politique, l’organisation des filières, l’alignement des porteurs de projets ont un rôle au moins aussi important que les mobilisations sociales dans l’explication des défauts d’implantation des projets.
Dès lors, pourquoi parler de défaut d’acceptabilité sociale ? A ce niveau, il n’est possible de faire que des suppositions : probablement qu’il est plus facile (et valorisant) de dire qu’un projet a échoué parce que les décideurs politiques ont écouté les préoccupations des habitants que parce qu’il était mal conçu, mal soutenu, etc. La transformation du code minier, qui a fait suite à ces oppositions, est supposée permettre d’améliorer cette acceptabilité sociale à travers une consultation en amont et une meilleure information. Toutefois, en première analyse, les nouvelles dispositions reproduisent le cadre règlementaire précédent et surtout la croyance partagée par les porteurs de projets et l’administration que l’enjeu central est de bonifier la procédure (comment exploiter) plutôt que de répondre à la question de fond qui transparait des contestations (pourquoi exploiter). Or s’il contraint plus les industriels (plus de contraintes environnementales et d’information), ce nouvel encadrement légal « dérisque » aussi leurs activités en rendant plus prévisibles les risques d’annulation grâce à des études socioenvironnementales et des consultations en amont des permis. Il est probable que le cadrage par le déficit d’acceptabilité sociale a joué en faveur de cette adaptation du code minier en circonscrivant la place que peuvent prendre les oppositions dans le déroulement des projets.
Si l’on ne peut aller au-delà d’hypothèses concernant les raisons de la surestimation du rôle des mobilisations sociales dans les échecs des projets, on peut par contre en pointer une conséquence bien réelle : en ne tirant pas toutes les conséquences des échecs des projets, et en se retranchant derrière un déficit d’acceptabilité sociale largement exagéré, les industriels et les États ne sont pas conduits à modifier profondément leurs projets de manière à ce qu’il soit cohérent avec les objectifs et les ambitions qu’ils affichent. En ceci, ils font courir le risque, s’ils adhèrent à leur propre argumentaire, de voir leurs projets ne pas être mis en œuvre et de retarder une nouvelle fois la nécessaire transition énergétique qui mobiliserait de manière adéquate le sous-sol.
Financeur :
Ce travail a bénéficié d'une aide de l’État gérée par l'Agence Nationale de la Recherche au titre de France 2030 portant la référence « ANR-22-PESP-0011 »
